La fiducia parlamentare nasce da una domanda essenziale: a chi deve rispondere il Governo?
Per secoli, nelle monarchie europee, i ministri sono stati considerati collaboratori del sovrano e dipendevano politicamente da lui (anche in Italia lo Statuto Albertino di limitava a prevedere, all’art. 65, che “il re nomina e revoca i suoi ministri”). Il Parlamento poteva approvare le leggi e controllare le finanze pubbliche, ma non era ancora il centro della responsabilità politica dell’esecutivo. Il passaggio decisivo si compie quando si afferma l’idea che un Governo non possa restare in carica contro la volontà dell’assemblea rappresentativa, in particolare della Camera eletta.
Questo modello prende forma soprattutto nell’esperienza britannica, tra la fine del Seicento e il Settecento. Dopo la Gloriosa Rivoluzione del 1688, la monarchia cessa di essere assoluta: il potere regio viene progressivamente limitato e il Parlamento assume un ruolo sempre più centrale. Col tempo, i ministri non sono più soltanto uomini del re, ma diventano, nei fatti, espressione di una maggioranza parlamentare. Un passaggio simbolico si registra nel 1782, quando Lord North lasciò la guida del Governo dopo avere perso il sostegno della Camera dei Comuni.
Da allora la fiducia diventa il cardine del parlamentarismo: il Governo può esercitare il potere esecutivo solo finché conserva l’appoggio politico della maggioranza parlamentare. Non sempre questo rapporto richiede un voto formale di investitura; in alcuni ordinamenti la fiducia è considerata “presunta” fino all’eventuale approvazione di una mozione di sfiducia. Il principio, però, resta identico: l’esecutivo non trae più la propria legittimazione politica soltanto dal capo dello Stato, ma dal rapporto permanente con l’assemblea rappresentativa. È in questo passaggio che si consolida la moderna responsabilità politica del Governo davanti al Parlamento.
In Italia questo passaggio si delinea in via informale dall’inizio del Novecento, ma, dopo la parentesi fascista, trova compita legittimazione solo nell’ordinamento repubblicano.
L’art. 94, primo comma, Cost. afferma, in modo inequivoco, che «il Governo deve avere la fiducia delle due Camere».
Il conferimento della fiducia è dunque un elemento imprescindibile non tanto per la nascita e l’esistenza in vita del Governo, quanto per la sua piena legittimazione, non solo politica, ma anche giuridica.
La dottrina è concorde nel ritenere che il Governo entra nella pienezza delle funzioni prima della fiducia, a partire dal giuramento, che segue immediatamente l’atto di nomina e che si configura come una sua accettazione. In questo senso, oltre alla lettera dell’art. 93, che collega espressamente il giuramento all’assunzione delle funzioni, vi è il fatto che il Presidente della Repubblica firma il decreto di accettazione delle dimissioni del precedente Governo dopo il decreto di nomina del nuovo, così implicitamente sancendo il passaggio dei relativi poteri. Inoltre, un altro dato della prassi pienamente coerente con questa ricostruzione è che il Governo che non ottenga la fiducia parlamentare deve comunque formalmente dimettersi (da ciò confermandosene l’esistenza in vita al momento delle dimissioni).
Altra questione è cosa possa fare il Governo in attesa di fiducia: l’orientamento prevalente è che, al pari del Governo dimissionario, o cui sia stata revocata la fiducia possa compiere soltanto atti di ordinaria amministrazione oltre che, ovviamente, gli atti indifferibili e urgenti; comunque nessun atto politico che presupponga la fiducia del Parlamento.
Il rapporto di fiducia si realizza, in base all’art. 94, secondo comma, Cost., mediante l’approvazione da parte di ciascuna delle due Camere del Parlamento, di una apposita mozione “motivata” e “votata per appello nominale”.
La mozione di fiducia, nella prassi in genere sottoscritta, in ciascuno dei due rami del Parlamento, dai presidenti dei Gruppi che sostengono il Governo è in genere motivata sulle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio, con la formula generica: «La Camera/Il Senato, udite le dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio le approva e passa all’ordine del giorno (/esprime la fiducia al Governo della Repubblica)» e rappresenta, in un ideale patto tra Governo e Parlamento, una sorta di accettazione da parte del secondo del programma enunciato dal primo.
Il procedimento prevede, dopo l’intervento del Presidente del Consiglio, lo svolgimento di una discussione alla quale segue la replica del Presidente.
Ci sono, quindi le dichiarazioni di voto (in genere, in ciascuna Camera, di un parlamentare per Gruppo, fatti salvi eventuali interventi a titolo personale) – durante le quali ciascun Gruppo prende espressamente posizione sulla fiducia – e il voto, fatto per appello nominale. Ciò per enfatizzare, attraverso un procedimento solenne, l’assunzione (pubblica) di responsabilità da parte di ciascun parlamentare.
Per l’approvazione della mozione di fiducia, come in generale per tutti i procedimenti fiduciari è sufficiente la maggioranza semplice.